يتناول هذا التقييم للبرامج القطرية الفاعلية التنموية للدعم الذي تقدمه مجموعة البنك الدولي للمغرب فيما بين السنوات المالية 2011 و2021. وعلى وجه التحديد، يبحث هذا التقييم مساهمة مجموعة البنك الدولي في تذليل 4 عقبات منهجية أمام التنمية في المغرب (اللجنة الوطنية الخاصة بالنموذج التنموي 2021). وقد كلف جلالة الملك محمد السادس هذه اللجنة الوطنية الخاصة بالنموذج التنموي لتحديد الأسباب الجذرية للتحديات التنموية التي يواجهها المغرب خلال العقد الأول من القرن الحادي والعشرين. وأجرت هذه اللجنة بحوثا متعمقة ومشاورات واسعة النطاق مع المواطنين والخبراء وشركاء التنمية وأصحاب المصلحة في القطاع الخاص للتوصل إلى تشخيص دقيق. وحدد التقييم العقبات الرئيسية الأربع على هذا النحو: (1) سياسة عامة غير متسقة مع التطلعات التنموية للمغرب؛ (2) عدم تكافؤ الفرص الاقتصادية التي تحابي الشركات القائمة والمؤسسات المملوكة للدولة، وتخلق سلوكيات التربح غير المنتجة، ولا تشجع الداخلين الجدد إلى السوق؛ (3) ضعف تنفيذ السياسات بسبب ضعف قدرات القطاع العام على تنفيذ الإصلاحات؛ (4) ضعف مشاركة المواطنين والقوى العاملة والجهويات في تنمية البلاد. وبرزت مجموعة البنك الدولي بوصفها الشريك الرئيسي للحكومة المغربية في بيئة تعج بالجهات المانحة، حيث تعهدت بتقديم 11.2 مليار دولار خلال فترة التقييم. وركز هذا الدعم على النمو الذي يقوده القطاع الخاص، وتنمية رأس المال البشري، والقدرة على الصمود في وجه تغير المناخ، وتحسين الحكامة.

تحقيق اتساق السياسات

حتى يتسنى صياغة الإصلاحات على مستوى السياسات في المغرب وتحقيق اتساقها، كان على مجموعة البنك إضافة قيمة في مجالات السياسات الرئيسية. وأبدت الحكومة المغربية رأيا واضحا في الميزة النسبية التي تتمتع بها مجموعة البنك الدولي مقارنة بغيرها من شركاء التنمية، لا سيما قدرتها على تقديم خبرات عالية الجودة للمغرب، بشأن مجموعة متنوعة من الموضوعات ومحاور التركيز، بما يتضمنه ذلك من قدرتها على الابتكار وقدرتها على صياغة حلول للتحديات المشتركة بين القطاعات، والدراسات التحليلية المتاحة بسهولة، وقدرتها على الوساطة في تبادل المعارف التي تسهل التعلم بين بلدان الجنوب.

وكان لعمل البنك الدولي في مجال البيانات والمعارف، مقترنا بحوار مرن بشأن السياسات، أثر كبير على إصلاحات السياسات. ولإثراء محتوى السياسات، استفادت مجموعة البنك من إدارتها لبيانات المعايير المرجعية العالمية لبدء حوارات بشأن إصلاحات السياسات. وعلى وجه التحديد، تمكنت المجموعة من استخدام المؤشرات الواردة في تقرير الثروة المتغيرة للأمم، ومؤشر رأس المال البشري، وترتيب البلدان على مؤشر ممارسة أنشطة الأعمال لبدء الحوارات وإحداث الأثر المرجو على أجندة سياسات المغرب المتعلقة بحوكمة القطاع العام، والتعليم وتنمية الطفولة المبكرة، والقدرة التنافسية للأسواق، وبيئة الأعمال. وكشف عمل البنك الدولي في مجال البيانات أيضا عن عمق مشاكل التنمية في عدة قطاعات؛ مثل التعليم، وتنمية الطفولة المبكرة، والحماية الاجتماعية، وإدارة مخاطر الكوارث، مما حفز على اتخاذ إجراءات على صعيد السياسات في كل مجال على حدة.

وكان للبنك الدولي تأثير كبير على إصلاح المعاشات التقاعدية في المغرب، من خلال تقديم المساندة للأنشطة والدراسات التحليلية أولا بأول وعلى نحو إستراتيجي.وكانت هناك أدلة وشواهد على أن المشاركة البارزة للبنك الدولي في إصلاح المعاشات التقاعدية، ربما أثارت حفيظة بعض أصحاب المصلحة الرئيسيين في المجتمع المدني. وإدراكا لهذا الوضع، وافق البنك الدولي على عدم المشاركة مباشرة في اللجنة الفنية الوطنية التي أشرفت على إصلاح نظام المعاشات. واقتصرت مشاركة البنك الدولي على إجراء مراجعة فنية أولا بأول للإصلاح المقترح. وقدم البنك الدولي أيضا مساندة لموازنة الحكومة، من خلال إجراءات تطلبت من الحكومة إنشاء برنامج معاشات تقاعدية لمختلف فئات العمال. وتم تقييد مشاركة البنك الدولي الإستراتيجية مجددًا في أثناء تنفيذ القانون.

وكان إعداد المذكرة الاقتصادية القطرية وتعميمها، فرصة كبيرة للمشاركة مع الحكومة لإجراء حوار متعمق بشأن السياسات. وتمتع الفريق المعني بهذه المذكرة يتمتع بدرجة عالية من الاستقلالية لتعديل نطاق المذكرة ومضمونها بما يتفق مع مصالح المغرب، وبالتالي تم إعداد وثيقة واضحة المعالم وطموحة. وكشفت هذه المذكرة عن حقائق صعبة عن منظومة القضاء والعدالة، والمؤسسات العاملة في السوق، ورأس المال البشري، وغير ذلك من الموضوعات المهمة، مع عدم تجاوز الخطوط الحمراء حتى يتسنى لواضعي السياسات الاهتمام بهذه المذكرة. وكان لهذه الجهود أثر طيب حيث أثرت هذه المذكرة النموذج التنموي الجديد للمغرب لتوجيه عملية التنمية في البلاد حتى عام 2035.

تحقيق تكافؤ الفرص الاقتصادية

واعتمدت مجموعة البنك على رغبة الحكومة المغربية في تحسين ترتيبها في تقرير ممارسة أنشطة الأعمال لتحقيق إصلاح أوسع نطاقا لمناخ الأعمال. وفي عام 2010، احتل المغرب المركز 128 بين 180 بلدا في تصنيفات البنك الدولي في تقرير ممارسة أنشطة الأعمال. وحفزت هذه المرتبة المتدنية الحكومة على اتخاذ إجراءات لتحسين مكانتها. واستجابة لذلك، شكلت مؤسسة التمويل الدولية والبنك الدولي فريقا استشاريا معنيا بممارسة أنشطة الأعمال ساعد المغرب على الوصول إلى المركز 53 في عام 2020. ولم تتوقف مؤسسة التمويل الدولية والبنك عند هذا الحد. واستنادا إلى نتائج مسوح مؤسسات الأعمال (المقاولات) في المغرب، قامت مجموعة البنك بتحديد معوقات مهمة أخرى أمام نمو القطاع الخاص وساعدت السلطات على معالجتها، وتضمن ذلك عدم كفاية المهارات في سوق العمل، وعدم القدرة على الحصول على التمويل، وضعف القدرات المؤسسية.

وحقق البنك الدولي ومؤسسة التمويل الدولية تكاملا فيما بينهما باعتماد نهج شامل للمساعدة على تحقيق تكافؤ الفرص في الاقتصاد المغربي. وفي المغرب، لا تتنافس المشروعات متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة على قدم المساواة مع الشركات الكبيرة القائمة والمؤسسات المملوكة للدولة. وعملت مؤسسة التمويل الدولية والبنك الدولي في مجالات مختلفة في أجندة الإصلاح في المغرب، وساند كلاهما الجهود الرامية إلى تشجيع الممارسات العادلة في مجال أنشطة الأعمال، وتحسين المنافسة، وإنشاء آليات بديلة لتسوية المنازعات، وتحسين الشفافية والمساءلة في المشتريات العمومية. وساعدت مؤسسة التمويل الدولية والبنك الدولي معا، المغرب على جعل صناعة التمويل الأصغر فيه أكثر شمولا، فضلا عن تحديث الإطار التنظيمي والرقابي لأسواق رأس المال، وتطوير نافذة تداول جديدة للمشروعات متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة. وعلى الرغم من ذلك، لم تنجح جهود مجموعة البنك الدولي لدعم تحقيق الآثار الاقتصادية من خلال إصلاح المؤسسات المملوكة للدولة. ولم يحقق الدعم الذي قدمته مؤسسة التمويل الدولية للحد من تأخير سداد المستحقات على الشركات الكبيرة والمؤسسات المملوكة للدولة للمشروعات متناهية الصغر والصغيرة والمتوسطة، سوى تقدم محدود، ولم تتحقق قط المشروعات الاستثمارية والاستشارية التي خططت لها مؤسسة التمويل الدولية في إطار الشراكة بين القطاعين العام والخاص.

دعم تنفيذ السياسات

ساعدت مجموعة البنك الدولي المغرب، على التغلب على الاختناقات في تنفيذ السياسات باستحداث ممارسات جديدة. فعلى سبيل المثال، استخدم البنك الدولي نهجا جديدة لمساعدة المغرب على تحديث تنفيذ نظام الحماية الاجتماعية. كما استخدمت مجموعة البنك قدرتها على جمع الأطراف وأدوات التمويل لديها للتخفيف من المخاطر المرتبطة بتطبيق الابتكار في قطاع الطاقة الشمسية النامي في المغرب. وأتاحت مجموعة البنك أدوات تمويل جديدة لمساندة الحكومات المركزية والمحلية في المغرب. فعلى سبيل المثال، في أحدث فترة إستراتيجية، حل برنامج التمويل وفقا للنتائج محل برنامج تمويل سياسات التنمية، باعتباره أداة التمويل المفضلة من البنك الدولي لتتوافق مع تحول الحكومة من الجيل الأول من إصلاحات السياسات إلى الجيل الثاني، والتمويل المرتبط بالنتائج. ومن جانبها، قدمت المؤسسة ابتكارات على المستوى الجهوي من خلال استثمارات بدون ضمانات سيادية.

واستخدم البنك الدولي ممارسات المتابعة والرصد والتقييم بفاعلية للتغلب على تحديات التنفيذ والتعلم من إخفاقات الماضي. فعلى سبيل المثال، استخدم البنك الدولي هذه الممارسات لتكييف سلسلة تحديث الفلاحة المروية من مشروع إلى آخر. ونتيجة لذلك، اتسع نطاق تركيز هذه السلسلة من البنية التحتية في عام 2012 إلى إدارة المياه وتقنيات الري الحديثة في عام 2014، وتقنيات التكيف مع المناخ في عام 2021. وبالمثل، لم تحقق المحاولة الأولى للبنك الدولي لمساعدة المغرب على تحقيق لامركزية النظام التعليمي النتائج المتوقعة لأن سلسلة تمويل سياسات التنمية لدعم تنفيذ البرنامج الطارئ للتعليم في المغرب (2011-2013) لم تتوقع بدرجة كافية تدني قدرات الحكومة المركزية على توجيه دفة الإصلاحات. وفي محاولته الثانية، قام البنك الدولي بالتكيف من خلال تقديم مساندة تكميلية في إطار أداة تمويل البرامج وفقا للنتائج في مجال التعليم في عام 2017. وفي المقابل، لم تتحقق النتائج على النحو المرجو في إطار سلسلة مشروعات المياه والصرف الصحي في المناطق الريفية عندما لم يتعلم البنك الدولي من التجارب السابقة ويتكيف تبعا للظروف على نحو كافٍ، وبالتالي تكررت أخطاء الماضي التي أدت إلى نتائج غير مرضية. ولم يحدث التحسن إلا في المشروع الرابع لهذه السلسلة، ويرجع ذلك جزئيا إلى إجراء حوار بناء بدرجة أكبر فيما يتعلق بإعداد ونشر تقرير الدراسة التشخيصية الرئيسي للبنك الدولي بعنوان "استعراض البنية التحتية في المغرب".

وفي الآونة الأخيرة، بدأ البنك الدولي في مساعدة السلطات على معالجة اختناقات التنفيذ المرتبطة بالتحديات ذات الصلة بالتنسيق بين العديد من القطاعات واستيعاب السياسات. وعلى النحو الوارد تفصيلا في هذا التقرير، أدى الإقبال المحدود على برامج وخدمات محددة إلى تقويض المشروعات التي يدعمها البنك الدولي في مجالات الفلاحة، والعرائض الإلكترونية، وإدارة النفايات. وبالمثل، أدت التحديات في التنسيق بين بعض الهيئات الحكومية، وخاصة بين المستويين المركزي والمحلي، إلى إبطاء اللامركزية وعدم الاتساق في بعض الإصلاحات المعقدة على مستوى العديد من القطاعات، مما أسهم في عدم اتساق السياسات القطاعية. وبعد عام 2018، استثمر البنك الدولي بشكل خاص في برنامج للاقتصاد السياسي، قدم دراسات تشخيصية في حينها وأوصى بحلول عملية، تتراوح من إجراء حوار إضافي بشأن السياسات، إلى بناء قدرات إضافية لبناء الثقة وتسهيل التنسيق. فعلى سبيل المثال، قدم البنك الدولي مساعدة فنية للمكاتب الجهوية للتنمية الفلاحية لتحسين قدرتها على التنسيق مع وزارات الحكومة المركزية، وساعد البنك الدولي في تطوير آليات لتسهيل التنسيق بين مؤسسات تنمية الطفولة المبكرة في المغرب، وساند السلطات في تدعيم التنسيق بين الأطراف الفاعلة على المستويين الوطني والجهوي، من خلال عمليتين تجريبيتين على المستوى الجهوي في الدار البيضاء ومراكش.

تعزيز مشاركة المواطنين

وقد عمل البنك الدولي جاهدًا لتحقيق هدفه المتمثل في مساندة السلطات لتدعيم آليات مشاركة المواطنين والجهويات في تنمية البلاد. ولم تحقق محاولات البنك الدولي لمساعدة السلطات على تحسين مشاركة المواطنين في قطاع العدالة نجاحا نظرا لعدم تعديل النهج المتبع وفق التغييرات السياسية في البلاد. وفي عام 2009، طلبت الحكومة المغربية دعم البنك الدولي لتعزيز القدرات المؤسسية في مجال خدمات العدالة للمواطنين والشركات. وفي أثناء إعداد مشروع "محكمتي " الاستثماري الذي بلغت تكلفته 16 مليون دولار، اندلعت مظاهرات واحتجاجات عام 2011 في المغرب، مما أدى إلى إصلاح دستوري وإجراء انتخابات برلمانية وتشكيل حكومة ائتلافية جديدة. وتحولت أولوية وزارة العدل نحو إطلاق حوار وطني شامل بشأن إصلاح قطاع العدالة، توج في عام 2014 باعتماد ميثاق إصلاح منظومة العدالة. وبدلا من المواءمة بين تصميم المشروع الاستثماري والرؤية المتغيرة للقيادة الجديدة، أنهى البنك الدولي المشروع وفق التصميم الأصلي له في عام 2012. وواجه التنفيذ تحديات منذ البداية، لأن القادة الجدد لم يظهروا حماسا للمشروع، ولم يتعاط فريق البنك الدولي مع هذا التوجه على نحو كافٍ. وأوقفت وزارة العدل أنشطة المشروع مع بدء الاتحاد الأوروبي في مساندة تنفيذ ميثاق إصلاح منظومة العدالة، مما جعل البنك الدولي غير قادر على إشراك الحكومة في إجراء مزيد من الإصلاحات لقطاع العدالة. وعلى هذا المنوال، عمل البنك الدولي جاهدا لدمج نتائج دراساته التشخيصية الشاملة بشأن تشغيل الشباب ومعالجة انخفاض مشاركة الإناث في القوى العاملة في إطار لمساندته للحكومة. وافتقر الجهد المبذول إلى الطموح واتسم بالتشتت، وكانت معظم الأنشطة صغيرة ومتناثرة في إطار محفظة المشروعات.

ومؤخرا، بدأت مجموعة البنك الدولي في تجربة أدوات على المستوى الجهوي لمعالجة مشكلات التمويل وبناء القدرات. وقد كرس دستور عام 2011 مبادئ التبعية والجهوية المتقدمة. وقد واجهت الحكومات الجهوية صعوبات في الوفاء بهذه التفويضات والاختصاصات بسبب التحديات المالية وضعف القدرات المؤسسية. ولا تزال هناك أيضا اختلالات جهوية كبيرة في الثروة ورأس المال البشري والحصول على خدمات جيدة. ووضع إطار الشراكة الإستراتيجية بين البنك والمغرب للسنوات المالية 2019-2024 الحد من الاختلالات الجهوية موضع أولوية، ومنذ ذلك الحين اختبرت مجموعة البنك أساليب مختلفة للعمل على المستوى الجهوي لمعالجة الفجوات في التمويل والقدرات. فعلى سبيل المثال، يختبر البنك الدولي نُهجا تستند إلى الأداء من خلال أداة تمويل البرامج وفقا للنتائج لمساعدة البلديات على سد الفجوات التمويلية لديها. ومن جانبها، تقوم مؤسسة التمويل الدولية بتمويل عملية بقيمة 100 مليون دولار لخطي ترام جديدين في الدار البيضاء - وهو أول استثمار من نوعه مع حكومة محلية في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا بدون ضمانات سيادية.

الدروس المستفادة

حدد هذا التقييم الدروس التالية للاسترشاد بها في عمليات وبرامج مجموعة البنك الدولي في المغرب مستقبلا. وقد تكون هذه الدروس أيضا ذات صلة ببلدان أخرى تواجه تحديات تنموية مماثلة:

• استفاد البنك الدولي، في بعض الأحيان،  من الإقرار بنفوذه وتأثيره لكسب الزخم في إطار إصلاحات السياسات في المغرب. ويتوقف تأثير البنك الدولي على قدرته على صياغة السياسات المتعلقة بالموضوعات الحساسة على نحو يقبله صناع القرار في الحكومة. وكان الأمر على هذا النحو عندما استفاد البنك الدولي من إعداد المذكرة الاقتصادية القطرية ووظف هذه العملية لتكون منبرا لإشراك السلطات في إصلاحات حساسة، مثل الاستثمار في المؤسسات العاملة في السوق وتعزيز سيادة القانون، وقد استفاد المغرب من ذلك في إعادة صياغة نموذجه التنموي الخاص. وفي مجالات أخرى تتسم بالحساسية السياسية، مثل إصلاحات نظام الدعم والمعاشات التقاعدية، أبدى البنك الدولي استعداده لقصر دوره على تقديم دراسات تحليلية في حينها، إذا أدى إبراز دوره بصورة أكبر إلى تعريض جهود الإصلاح للخطر.
• استخدمت مجموعة البنك الدولي بفاعلية بيانات المعايير المرجعية العالمية لتحفيز الإصلاحات. وفي المغرب، استخدمت المجموعة المؤشرات الواردة في تقرير الثروة المتغيرة للأمم، ومؤشر رأس المال البشري، والتصنيف في تقرير ممارسة أنشطة الأعمال للدخول في حوارات واسعة النطاق بشأن الإصلاح. وبالنسبة لمناخ ممارسة أنشطة الأعمال، نجحت المجموعة في إقناع السلطات بدمج نتائج استقصاءات مؤسسات الأعمال (المقاولات) لتوسيع نطاق أجندة الإصلاح.
• نجحت مؤسسة التمويل الدولية في المغرب من خلال توظيف أنشطتها الاستشارية بفاعلية للتأثير على الشركات الكبرى، بما في ذلك المؤسسات المملوكة للدولة، في إجراء تغييرات مؤسسية. وكان للمؤسسة آثار كبيرة على بيئة الأعمال وإصلاح الهيكل المالي في المغرب. وحققت المؤسسة هذه الأهداف من خلال تقديم المشورة والمساندة للأنشطة الاستثمارية للجهات المتعاملة معها، والتعاون مع المؤسسات الوطنية الرئيسية وجمعيات الأعمال على مدى سنوات طويلة. كما كان للأنشطة الاستشارية للمؤسسة تأثير خاص على الشركات الكبرى في الارتقاء بالمعايير البيئية والاجتماعية ومعايير الحوكمة، فضلا عن تحسين حوكمة المؤسسات المملوكة للدولة.
• تتيح العمليات التي يتم القيام بها في المغرب في إطار أداة التمويل وفقا للنتائج، دروسا حول كيفية تعظيم فاعليتها. واكتسبت هذه الأداة زخما في المغرب في الجزء الثاني من فترة التقييم. هناك درسان رئيسيان يمكن استخلاصهما من تجربة البنك الدولي في إعداد عمليات تمويل في المغرب، وفق هذه الأداة. أولا، أدى نقص الموارد اللازمة لتقديم المساعدة الفنية للوزارات المسؤولة عن تنفيذ الإصلاحات ورفع تقارير بشأن المؤشرات المرتبطة بالصرف إلى الحد من فعالية عمليات التمويل وفقا لهذه الأداة في قطاعي الصحة والتعليم. وعلى هذا النحو، يتعين على البنك الدولي أن يبادر بتحديد صناديق استئمانية أو موارد أخرى لسد هذه الفجوة في المساعدة الفنية. ثانيا، تحتاج فرق عمل البنك الدولي إلى إشراك جميع أصحاب المصلحة بشكل استباقي أثناء إعداد عمليات التمويل وفقا لهذه الأداة لتسهيل الحوارات المثمرة بين وزارة الاقتصاد والمالية، والوزارات التنفيذية لتحديد مؤشرات طموحة وقابلة للتحقيق مرتبطة بالصرف في إطار جدول زمني يمكن التنبؤ به.
• حتى يتسنى العمل بشكل مباشر على المستوى الجهوي في المغرب، تحملت مجموعة البنك الدولي مخاطر جديدة، وكانت على استعداد لتجربة نُهج جديدة. وجاء إطار الشراكة الإستراتيجية للسنوات المالية 2019-2024 لجعل معالجة عدم المساواة على المستوى الوطني أولوية. ومنذ ذلك الحين، بدأت مجموعة البنك الدولي في تجربة طرق مختلفة للعمل على المستوى الجهوي. وتشمل بعض التجارب البارزة استثمارات مؤسسة التمويل الدولية بدون ضمانات سيادية في الدار البيضاء وفاس مكناس، ومشروع البنك الدولي لتنمية البلديات في الدار البيضاء باستخدام أداة تمويل البرامج وفقا للنتائج، وفي إطار هذا المشروع يتم توجيه الأموال لموازنات البلديات، وتمويل برنامج تنمية البلديات وفقا للنتائج (بتمويل مشترك من الوكالة الفرنسية للتنمية) في حوالي 100 بلدية حضرية. وعلى الرغم من أنه من السابق لأوانه تقييم النتائج، فإن قدرة مجموعة البنك على العمل مع الحكومات الجهوية تعتمد على استعدادها لتحمل المزيد من المخاطر للعمل مع الأقاليم والعمالات الأكثر احتياجا، وتكييف أدواتها لتلائم الاحتياجات المحلية واحتياجات الجهات المتعاملة معها، والتنسيق مع شركاء التنمية الآخرين.