Страновой контекст

Кыргызская Республика — государство, не имеющее выхода к морю, с низкими или средним уровнем доходов, сильно зависящее от поступлений денежных переводов и от природных ресурсов. Хотя общий уровень бедности снизился (в 2013 году за чертой бедности находилось 37,0 процентов населения, в 2019 году — 20,1 процента), население все еще остается уязвимым.

Несмотря на то, что изначально Кыргызская Республика опережала страны Центральной Азии в области либерализации экономики, на протяжении отчетного периода всеобъемлющий экономический рост так и не был достигнут. Следует отметить следующие основные вызовы:

• Слабое управление, в частности низкая способность к управлению экономикой и эффективному предоставлению услуг во всем государственном секторе, слабое управление государственными финансами и слабый контроль за ними, неослабевающая коррупция, неравномерное применение принципа верховенства закона и отсутствие прозрачности и подотчетности на отраслевом уровне, в особенности в энергетике и горнодобывающем секторе, что имело значительные последствия для всей экономики. Значительная политическая нестабильность страны, которая была обусловлена конкуренцией среди патронажных сетей (Radnitz 2012).
• Вызовы, препятствующие развитию частного сектора: следует особенно отметить непредсказуемость деловой среды; затрудненный доступ компаний к финансированию; уязвимости, связанные с финансовой нестабильностью; ограниченные способности компаний к управлению финансами, инновациями и обеспечению качества продукции.
• Низкое качество основных местных коммунальных услуг, в частности водоснабжения, санитарии и сбора твердых отходов, обусловленное недостаточными ресурсами, нечетким разграничением обязанностей государственных органов на различных уровнях, а также слабым потенциалом человеческих ресурсов.

Разработка и внедрение Стратегий, поддерживаемых Группой Всемирного банка

Стратегия партнерства со страной на период 2014–17 финансовых годов была главным образом нацелена на совершенствование управления и фокусировалась на государственном управлении, предоставлении услуг государственным сектором и улучшением деловой среды. Она была хорошо согласована с вызовами, сдерживающими экономический рост страны. Однако ее цели и задачи были слишком амбициозными, учитывая политический и управленческий контекст страны.

Переключение внимания с управления на рост, движимый частным сектором, началось в 2016 финансовом году на стадии обзора Стратегии партнерства со страной. Последующая Рамочная стратегия партнерства со страной (РСПС) на период 2019–22 финансовых годов сосредоточила фокус на росте, движимым частным сектором, еще более снизив объем непосредственной поддержки реформы управления. Хотя фокус на росте, движимым частным сектором, был обоснованным, с учетом странового контекста, переключение фокуса с управления подорвало эффективность стратегии, так как проблемы управления были основным фактором, сдерживающим деятельность частного сектора.

Стратегия партнерства со страной и программы РСПС реализовывались в основном так, как это было запланировано, хотя имели место отклонения от планов, в связи с принятием мер реагирования на пандемию COVID-19. Финансирование в поддержку политики в области развития было приостановлено после 2017 финансового года (за исключением 2019 финансового года) в результате свертывания приоритетных реформ. Отказ от запланированной реформы судебной системы снизил значимость и эффективность работы Всемирного банка. Подход к улучшению предсказуемости деловой среды фокусировался на технических подходах, а не на решении проблемы ограничителей более высокого уровня. Подход к основным местным коммунальным услугам в большинстве секторов в значительной степени ориентировался на инфраструктуру, игнорируя при этом решение проблемы связывающих ограничителей, препятствующих надлежащему предоставлению услуг.

Поддержка, оказываемая Группой Всемирного банка, с целью совершенствования управления

За период оценки программа Группы Всемирного банка внесла ощутимый вклад в совершенствование управления, особенно в сфере прозрачности бюджета, государственных закупок и налогового администрирования. Однако общий прогресс не оправдал ожиданий, а большинство целей не было достигнуто (в том числе в области государственной службы, противодействия коррупции и доступности правосудия). Хотя фокус на управлении и противодействии коррупции был обоснованным, программа чрезмерно полагалась на финансирование в поддержку политики в области развития для продвижения реформ, требующих значительных институциональных ресурсов и дополнительной поддержки на протяжении длительного периода времени, чтобы генерировать результаты.

Программа управления, разработанная в развитие РСПС на период 2019–22 финансовых годов, сузила фокус до управления государственными финансами, свернув меры, содействующие противодействию коррупции и усилению верховенства закона — это два основные ограничителя, сдерживающие прогресс по другим направлениям программы.

Поддержка, оказываемая Группой Банка в области государственных закупок и налогового администрирования, была более эффективной, однако не все достижения реформы системы закупок оказались устойчивыми.

Поддержка, оказываемая Группой Всемирного банка развитию частного сектора

Поддержка, оказываемая Группой Банка, помогла достичь определенного прогресса в устранении основных ограничителей, сдерживающих развитие частного сектора, включая ограничители в отношении доступа к финансированию, производительности труда в сельском хозяйстве и в финансовой стабильности; однако в целом результаты оказались ограниченными.

Поддержка, оказываемая Группой Банка в области совершенствования деловой среды, полагалась на технические решения, направленные на сужение свободы принятия решений, но не решала проблему основных движителей непредсказуемости: недостаточного соблюдения принципа верховенства закона и злоупотреблений, допускаемых государственными чиновниками в деятельности по регулированию процессов с целью оказания давления на бизнес. Международная финансовая корпорация внесла определенный значительный вклад в содействие преобразованию микрофинансовых организаций в коммерческие банки и в предоставление долгосрочного финансирования финансовым институтам.

Группе Банка удалось эффективно обеспечить компаниям возможности роста только в молочной отрасли, хотя Систематические страновые диагностические исследования 2018 года идентифицировали в качестве проблемы отсутствие роста в малых компаниях.

Поддержка, оказываемая Группой Всемирного банка Основным местным коммунальным услугам

Поддержка для понимания и устранения факторов, ограничивающих потенциал местных органов власти по предоставлению услуг на местах, оказывалась в недостаточном объеме. Такие проблемы, как отсутствие ясности в вопросе разделения обязанностей между государственными органами власти на различных уровнях, устойчивый доступ к фискальным ресурсам и потенциал на уровне местных и центральных органов власти, не были решены в достаточной мере.

Проекты, поддерживаемые Группой Банка, имели комплексный подход к сектору водоснабжения, содействуя институциональному реформированию сектора на местном и национальном уровнях и повышая доступность и качество водоснабжения. Хотя существуют определенные проблемы с потенциалом и мандатом республиканского ведомства и финансовой стабильностью ассоциаций водопользователей в сельских районах, долгосрочные усилия продвигаются в правильном направлении, что позволило другим партнерам по развитию активизировать свою деятельность.

Для сравнения, прочая местная коммунальная инфраструктура поддерживалась посредством программ развития, осуществляемых по инициативе местных общин. Эти программы вносили вклад, ценимый местными общинами, но не преследовали цель повысить качество услуг; более того, доступ к данным услугам и их качество Всемирным банком не отслеживались.

Основные выводы и уроки

По итогам настоящей оценки были сделаны следующие выводы:

• Слабое управление остается основным препятствием на пути к стимулированию развития частного сектора в качестве движущей силы экономического роста и для достижения результатов в области развития.
• Группа Банка извлекла уроки из своего опыта приостановления кредитования в поддержку политики в области развития. Однако Группа Банка не адаптировала в достаточной мере свой подход к местным коммунальным услугам, несмотря на слабые результаты (исключением является водный сектор).
• До приостановки бюджетной поддержки предшествующие действия в рамках операций в поддержку политики в области развития были слишком широко распределены по многим областям реформ. При этом некоторые из них не носили стратегического характера или не получали дополнительной поддержки для их реализации и не были эффективны.
• Меры содействия Группы Банка по развитию частного сектора не были нацелены на компании, ориентированные на рост, и не решали проблему слабых возможностей компаний, которые нуждались в повышении производительности и стимулировании роста.
• Проекты Всемирного банка были нацелены только на ограниченное количество факторов, сдерживающих улучшение основных местных коммунальных услуг. В то же время поддерживаемые Всемирным банком проекты в области образование и здравоохранения смогли улучшить результаты.
• Реализация поддерживаемых Всемирным банком проектов через такие квазигосударственные реализующие ведомства, как Агентство развития и инвестирования сообществ и Центр конкурентоспособности агробизнеса, стала одной из причин возникновения опасений об устойчивости из-за отсутствия прогресса в развитии местного потенциала для реализации проектов.

Независимая группа оценки извлекла следующие уроки из настоящей оценки, которые могут оказаться полезными для следующей РСПС и представлять интерес для стран, сталкивающихся со схожими вызовами:

1. Для содействия диверсифицированному, ориентированному на экспорт, всеохватывающему и устойчивому росту (основной цели РСПС на период 2019–22 финансовых годов) требуется уделить более пристальное внимание недостаткам управления и ограничителям роста на уровне компаний. Предварительными условиями экономического роста являются взаимосвязанные задачи снижения коррупции, повышения предсказуемости деловой среды и реформирования судебной системы. Это может также ослабить стимулы для развития неформального сектора. Также необходимо расширить возможности компаний и повысить качество их продукции и услуг. Всемирный банк, возможно, пожелает взаимодействовать с заинтересованными сторонами для выявления возможностей обеспечения большей регуляторной стабильности и содействия росту.
2. В областях, которые являются предварительными условиями экономического роста (см. выше), Группа Банка должна продолжить взаимодействие (даже если у правительства отсутствует аппетит к реформам) и оставаться в курсе проблематики страны, выполняя аналитическую работу. Группа Банка может улучшить понимание ею ограничителей и приоритетов с тем, чтобы быть готовой к быстрым действиям когда откроется окно возможностей. Группа Банка также должна взаимодействовать с гражданским обществом для информирования дискуссий о цене бездействия и стимулирования спроса на реформы.
3. Использование операций в поддержку политики в области развития следует продолжить, исходя при этом из аппетита правительства к реформам; если и когда в Кыргызской Республике возобновится кредитование финансирования в поддержку политики в области развития, его следует использовать более избирательно и стратегически. До приостановления финансирования политики в области развития, реформы, опирающиеся на операции в поддержку политики в области развития, либо не имели ответственных за них кураторов и дополнительной поддержки для их реализации, либо не имели целью устранение основных ограничителей.
4. Для достижения задач развития, связанных с основными местными коммунальными услугами, необходимо усиление институционального и финансового потенциала местных правительств. Факторами-ограничителями для предоставления услуг на местах являются четкость в разграничении обязанностей государственных органов власти различных уровней, доступ к необходимым ресурсам и достаточный технический потенциал.
5. В контексте Кыргызской Республики инвестиционные проекты следует использовать для наращивания институционального потенциала государственных органов власти всех уровней. Это включает центральные и местные органы власти и институты, предоставляющие сельскохозяйственные услуги в сельской местности.