Una gestión sólida de las finanzas públicas es fundamental para fomentar disciplina fiscal y hacer un uso eficiente y eficaz de los escasos recursos públicos en países de renta baja (PRB). Deficiencias en el manejo de las finanzas públicas y de la deuda pública pueden tener múltiples repercusiones sobre el desarrollo de un país, incluso limitando la implementación de políticas públicas.

Una nueva evaluación del Independent Evaluation Group (IEG), estudia el impacto de iniciativas impulsadas por el Banco Mundial encaminadas a promover una gestión adecuada de las finanzas públicas y de la deuda pública. La evaluación se enfoca en los países elegibles para recibir financiamiento de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) — el fondo del Grupo del Banco Mundial para los países más pobres.

Este es un asunto de altísima relevancia en el contexto actual, tras la pandemia de la COVID-19 y a medida que un número cada vez mayor de PRB vuelven a estar sobreendeudados o en riesgo de estarlo.

Mientras que los gobiernos activan cambios rápidos en sus políticas y en el gasto público para responder a la pandemia, resulta crucial contar con unos sistemas de gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública que sean sólidos, de rápida reacción y flexibles para:

1. utilizar los escasos recursos de manera eficiente para garantizar su rentabilidad y evitar el uso no autorizado de fondos;
2. Acelerar la ejecución presupuestaria y habilitar los fondos necesarios para prestar servicios públicos esenciales y de emergencia, y
3. gestionar los costes y los riesgos asociados al inevitable aumento del endeudamiento a corto plazo.

La crisis de la deuda: un déjà vu

Aun antes del inicio de la pandemia se evidenciaba un resurgimiento del riesgo de sobreendeudamiento en los PRB, incluso entre algunos que ya se habían beneficiado de medidas a gran escala para aliviar su deuda.

Desde el 2013, el número de países elegibles para recibir fondos de la AIF que estaban sobreendeudados, o en riesgo de estarlo, se duplicó con creces (pasando de 13 a 34 países), y la relación deuda/PIB pasó del 40 % al 60 %. Entre 2013 y 2018, el pago promedio de intereses entre los PRB aumentó un 128 %. Y todo esto ocurrió mientras el Banco Mundial y otros actores ampliaban las medidas de apoyo a la gestión de la deuda.

La gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública suelen considerarse de forma separada, aun si en la 19.ª reposición de la AIF se destaca claramente la necesidad de abordarlos conjuntamente:

«La principal tarea es ayudar a los países de la AIF a garantizar que los beneficios [de los recursos adquiridos con deuda] superen los costos requeridos para pagar esa deuda. La AIF y otros colaboradores pueden ayudar con iniciativas que mejoren las capacidades de sus países en áreas como la gestión de las finanzas públicas, la gestión de la inversión pública […] y la gestión de la deuda» (pág. 19)».

La complementariedad entre los ejes de la gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública es el tema central en la evaluación de IEG.  

Esta evaluación se enfoca en la década posterior a la crisis financiera mundial del 2008, un periodo en el que varios PRB aumentaron su deuda no concesional y de corto plazo. Gran parte de esta deuda se contrajo de forma bilateral y, a menudo, en condiciones relativamente opacas.

Muchos PRB también se vieron afectados por los bajos precios de las materias primas y por la materialización de grandes pasivos contingentes, incluidos los asociados a empresas estatales. Este periodo también estuvo caracterizado por un creciente interés en adelantar políticas de gasto público dirigidas a «potenciar el crecimiento», a impulsar inversiones para reducir el déficit de infraestructura y a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y, posteriormente, con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Asistencia del Banco Mundial a la gestión de las finanzas y de la deuda públicas: efectiva, pero descoordinada

La evaluación encontró que la asistencia para mejorar la gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública en los países elegibles para recibir fondos de la AIF tuvo resultados positivos, aunque de forma limitada. Esta asistencia permitió la implementación de sistemas informáticos de gestión financiera que facilitaban el seguimiento y la gestión del gasto público, pero no se llegaron a introducir sistemas que incluyeran transacciones de alto valor.

Así mismo, un mayor número de países, entre los elegibles para recibir fondos de la AIF, lograron cumplir con los requisitos mínimos establecidos en las diferentes dimensiones de la capacidad de gestión de la deuda, incluidas la generación de capacidad para elaborar estrategias de gestión de la deuda a mediano plazo y análisis de sostenibilidad de la deuda.

Sin embargo, en el caso de muchos de los países más vulnerables, la asistencia a la gestión de la deuda no iba acompañada sistemáticamente ni se coordinaba con iniciativas orientadas a mejorar la gestión de las finanzas públicas, a pesar de las reconocidas sinergias que existen entre el endeudamiento, la transparencia fiscal y la calidad del gasto público y de la inversión pública. Esto resulta problemático, dado que muchos PRB financiaron proyectos de inversión endeudándose en mercados privados y con donantes bilaterales, y por lo tanto podrían haberse beneficiado de mejoras estructurales y de sistemas institucionales que les permitieran desarrollar la calidad y la eficiencia del gasto público.

Es probable que se hayan perdido oportunidades para impulsar el impacto de la inversión pública financiada con deuda sobre el crecimiento de los PRB, todo ello con consecuencias potencialmente negativas para sostenibilidad de la deuda.

El Banco Mundial ha realizado Diagnósticos de la Gestión de la Inversión Pública (PIM, por sus siglas en inglés) para menos de la mitad de los países elegibles para recibir fondos de la AIF, y la demanda para estos análisis se concentra en los PRB con mayor nivel de renta. De los 32 países elegibles para recibir apoyo de la AIF identificados en el ejercicio fiscal de 2018 que están sobreendeudados, o con alto riesgo de estarlo, solo 10 recibieron asistencia para realizar PIM durante la década anterior.

Dada la creciente importancia de aumentar el impacto de los escasos recursos públicos en vista del aumento de los niveles de deuda, es necesario adoptar un enfoque más consciente y coordinado para desarrollar la capacidad de gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública. Esto permitiría al Banco Mundial alcanzar el objetivo estratégico 19 de la AIF en el que se propone ayudar a sus países a garantizar que la carga de la deuda no sobrepase su capacidad de reducir la pobreza o de proporcionar servicios públicos esenciales. La manera descentralizada y descoordinada en que el Banco Mundial ha realizado y utilizado los análisis de gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública sugiere que hay margen para materializar más sinergias entre esos dos ejes.

Una vía para avanzar

La evaluación de IEG recomienda que el Banco Mundial mantenga un panorama claro y actualizado de las fortalezas y debilidades en la gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública en cada uno de los países elegibles para recibir fondos de la AIF, basándose en los análisis existentes sobre sus principales dimensiones. Esto ya se ha abordado «dentro» de los ejes de la gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública, pero las sinergias «entre» estos dos ejes siguen sin aprovecharse.

La evaluación también recomienda que el Banco Mundial proporcione asistencia a la gestión de las finanzas públicas y la deuda pública de manera más sistemática en los países elegibles para recibir fondos de la AIF, con ayudas crediticias y no crediticias más ordenadas y complementarias. La aplicación de la nueva Política de Financiamiento para el Desarrollo Sostenible, y junto a esta la identificación de acciones a nivel de políticas y de rendimiento, proporciona una oportunidad temprana para adoptar una visión más integral de la gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública a nivel de país. Ante los shocks económicos derivados de la pandemia, iniciativas con un enfoque más amplio sobre el endeudamiento y el gasto serán aun más importantes.

Lea el estudio: World Bank Support for Public Financial and Debt Management in IDA-eligible Countries

Imagen de: Shutterstock/AntartStock