Cette évaluation du programme pays évalue l’efficacité en matière de développement du soutien apporté par le Groupe de la Banque mondiale au Maroc entre les exercices fiscaux (EF)11 et EF21. Elle analyse notamment la part prise par le Groupe de la Banque mondiale dans la résolution de quatre obstacles systémiques au développement du Maroc (CSMD 2021). Ces obstacles ont été identifiés par une commission nationale chargée par Sa Majesté le Roi Mohammed VI de déterminer les causes profondes des difficultés de développement du Maroc au cours des années 2010. La commission nationale a effectué des études approfondies et des consultations élargies auprès de citoyens, d’experts, de partenaires du développement et de parties prenantes du secteur privé en vue d’établir un diagnostic rigoureux. Le rapport final a identifié quatre grands obstacles : (i) un manque de cohérence des politiques publiques qui sont aussi déconnectées des aspirations du pays en matière de développement ; (ii) des règles du jeu économiques déséquilibrées avec un système incitatif public qui favorise les entreprises bien établies et les entreprises publiques, qui alimentent des logiques de rente, et qui découragent les nouveau entrants ; (iii) des lacunes dans la mise en œuvre des politiques publiques, liées à des capacités limitées du secteur public en matière de conception et de mise en œuvres des reformes; et (iv) une faible participation des citoyens, des actifs et des acteurs infranationaux au développement du pays. Dans un contexte caractérisé par un grand nombre de partenaires de développement, le Groupe de la Banque mondiale est devenu le premier partenaire du gouvernement marocain, avec un engagement de 11,2 milliards de dollars sur la période d’évaluation. Cette aide se focalisait sur la croissance alimentée par le secteur privé, sur le développement du capital humain, sur la résilience face au changement climatique, et sur l’amélioration de la gouvernance.

Parvenir à la cohérence des politiques

Afin d’obtenir la confiance du gouvernement du Maroc et l’aider à façonner des réformes de politiques publiques cohérentes, le Groupe de la Banque mondiale a dû apporter une valeur ajoutée dans des domaines clés. Le gouvernement marocain tend à se tourner vers le Groupe de la Banque mondiale quand il lui reconnait certains atouts comparatifs par rapport aux autres partenaires de développement, notamment en matière d’innovation, de capacité à proposer au Maroc une expertise de qualité sur toutes sortes de thématiques, de capacité à élaborer des solutions aux enjeux intersectoriels, des outils d’analyse facilement exploitables et son offre de courtage de connaissances qui facilite l’apprentissage Sud-Sud.

L’action de la Banque mondiale en matière de données et de connaissances, conjuguée à la flexibilité de son dialogue politique, a eu un effet significatif sur les réformes politiques. Pour alimenter le contenu des politiques publiques, le Groupe de la Banque mondiale s’est appuyé sur sa gestion des données d’étalonnage globales en vue d’établir un dialogue sur les réformes possibles. Le Groupe de la Banque mondiale a notamment été en mesure d’utiliser les indicateurs de l’évolution des richesses des nations, son Indice du capital humain et le classement Doing Business pour amorcer le dialogue et influencer l’agenda des politiques du Maroc sur les questions de gouvernance du secteur public, d’éducation, de développement de la petite enfance, de compétitivité des marchés et d’environnement commercial. L’action de la Banque mondiale en matière de données a, par ailleurs, révélé l’ampleur des problèmes de développement rencontrés dans différents secteurs comme l’éducation, la petite enfance, la protection sociale et la gestion des risques liés aux catastrophes naturelles et cela a permis d’impulser des réformes dans chaque domaine.

En limitant de manière stratégique son appui à des analyses juste-à-temps, la Banque mondiale a pu influer de manière significative sur la réforme des retraites du Maroc. Il est apparu qu’une implication manifeste de la Banque mondiale dans la réforme des retraites aurait contrarié certaines parties prenantes clés de la société civile. Forte de ce constat, la Banque mondiale a accepté de ne pas siéger directement à la Commission technique nationale chargée de superviser la réforme, se contentant de proposer un examen technique juste-à-temps de la dite réforme. Ensuite, la Banque mondiale a proposé un soutien budgétaire au gouvernement dans le cadre d’une opération exigeant du gouvernement de créer un programme de retraites pour diverses catégories d’actifs. La Banque mondiale a, là encore, fait le choix stratégique de ne pas s’impliquer directement durant la période d’application de la loi.

La préparation et la diffusion du Mémorandum Économique du Pays (CEM) a joué un rôle déterminant pour engager un dialogue politique approfondi avec le gouvernement. La grande autonomie dont jouissait l’équipe du CEM pour adapter l’étendue et le contenu du produit en fonction des intérêts du Maroc a permis à ses membres de produire un document sincère et ambitieux. Le CEM a énoncé des vérités difficiles à entendre concernant le système judiciaire, les institutions du marché, le capital humain et d’autres questions cruciales tout en évitant de franchir les limites qui auraient rendu inaudible le contenu du CEM pour les décideurs. Cet effort n’a pas été vain car le CEM a largement informé l’élaboration du nouveau modèle de développement du Maroc qui guidera le développement du pays jusqu’en 2035.

Niveler les règles du jeu économiques

Le Groupe de la Banque mondiale a tiré parti de la volonté du gouvernement marocain d’améliorer son classement Doing Business pour obtenir une réforme plus large du climat des affaires. En 2010, le Maroc occupait le 128ème rang sur les 180 pays du classement Doing Business de la Banque mondiale. Cette mauvaise place a accéléré l’action du gouvernement pour améliorer sa position. En réponse, la Société financière internationale (SFI) et la Banque mondiale ont créé une équipe de conseillers Doing Business qui a aidé le Maroc à se hisser à la 53ème place du classement en 2020. La SFI et la Banque mondiale ne se sont toutefois pas contentées des progrès du classement. Sur la base des résultats révélés par l’enquête sur les entreprises « Enterprise Surveys » pour le Maroc, le Groupe de la Banque mondiale a identifié d’autres contraintes importantes ralentissant la croissance du secteur privé et il a aidé les autorités du pays à les combattre. Il s’agit de l’inadéquation des compétences professionnelles, de l’inadéquation de l’accès aux financements, et de la faiblesse de capacité institutionnelle.

Dans une démarche complémentaire, la Banque mondiale et la SFI ont proposé une approche exhaustive pour permettre au Maroc d’équilibrer ses règles du jeu économiques. Les micro, petites et moyennes entreprises marocaines sont en concurrence avec des grandes entreprises bien établies et des entreprises publiques qui ne sont pas assujetties aux mêmes règles qu’elles. La SFI et la Banque mondiale ont chacune travaillé sur des parties différentes de l’agenda des réformes du Maroc ; elles se sont fortement engagées pour la promotion de pratiques commerciales loyales, le renforcement de la concurrence, la mise en place de mécanismes alternatifs de résolution des différends et le renforcement de la transparence et de la responsabilité dans les marchés publics. Ensemble, la SFI et la Banque mondiale ont aidé le Maroc à rendre son secteur de la microfinance plus inclusif, à moderniser le cadre réglementaire et de surveillance de ses marchés de capitaux et à créer un nouveau cadre boursier destiné aux micro, petites et moyennes entreprises. Néanmoins, les efforts du Groupe de la Banque mondiale pour réformer les entreprises publiques n’ont pas produit les effets escomptés. Le soutien proposé par la SFI pour réduire les retards de paiements effectués par les grandes entreprises et les entreprises publiques aux micro, petites et moyennes entreprises n’a eu que des effets limités et les projets de conseil et de partenariat d’investissement public-privé envisagés par la SFI n’ont jamais vu le jour.

Favoriser la mise en œuvre des politiques publiques

Le Groupe de la Banque mondiale a aidé le Maroc à surmonter les goulets d’étranglement dans la mise en œuvre des politiques par l’introduction de nouvelles pratiques. La Banque mondiale a, par exemple, adopté de nouvelles approches pour aider le Maroc à moderniser la mise en œuvre de son système de protection sociale. Le Groupe de la Banque mondiale a aussi utilisé son pouvoir de mobilisation et ses instruments financiers pour atténuer les risques liés à l’introduction de l’innovation dans le développement du secteur de l’énergie solaire du Maroc. Le Groupe de la Banque mondiale a apporté de nouveaux instruments de financement pour soutenir les autorités centrales et infranationales du Maroc. Par exemple, au cours de la toute dernière période stratégique, le prêt-programme pour les résultats (PforR) a remplacé l’appui budgétaire (DPF) comme instrument financier privilégié de la Banque mondiale afin d’accompagner la transition opérée par le gouvernement entre réformes des politiques publiques de première génération et réformes de deuxième génération, et financement fondé sur les résultats. De son côté, la SFI s’est montrée innovante au niveau infranational par des investissements sans garantie souveraine.

La Banque mondiale a appliqué efficacement des pratiques de suivi et d’évaluation pour surmonter les difficultés de mise en œuvre et tirer les enseignements des échecs passés. Par exemple, la Banque mondiale a appliqué des pratiques de suivi et d’évaluation pour adapter la série de projets sur la Modernisation de l’agriculture irriguée. En conséquence, la série initialement centrée sur les infrastructures en 2012 s’est étendue en 2014 à la gestion de l’eau et aux technologies d’irrigation modernes et aux techniques d’adaptation climatiques en 2021. De la même manière, la première tentative de la Banque mondiale pour aider le Maroc à décentraliser son système éducatif n’a pas produit les résultats escomptés parce que la série d’appuis budgétaires censée soutenir le plan d’éducation d’urgence du Maroc (2011–2013) n’a pas suffisamment anticipé la faible capacité de l’état central à piloter les réformes. Lors de sa deuxième tentative en 2017, la Banque mondiale a prévu un soutien complémentaire sous forme du prêt-programme pour les résultats (PforR) au secteur de l’éducation. Inversement, les résultats d’une série sur la gestion de l’eau et l’assainissement en milieu rural n’ont pas été au rendez-vous parce que la Banque mondiale n’a pas suffisamment appris et ne s’est pas suffisamment adaptée, d’où la répétition d’erreurs passées qui ont abouti à des résultats insuffisants. L’amélioration n’a eu lieu que lors du quatrième projet de la série, en partie grâce à l’établissement d’un dialogue plus constructif pour la préparation et la diffusion du rapport de diagnostic phare de la Banque mondiale : Revue des Infrastructures au Maroc.

Plus récemment, la Banque mondiale a commencé à aider les autorités à s’attaquer aux difficultés rencontrées en matière de coordination multisectorielle et d’adoption de politiques publiques. Comme le rapport le montre plus en détail, la faible adoption de certains programmes et services spécifiques a sapé les projets soutenus par la Banque mondiale dans les domaines de l’agriculture, de pétitions électroniques et de gestion de déchets. De même, des difficultés de coordination entre certaines agences gouvernementales, notamment entre le niveau central et local, ont freiné la décentralisation et ont entraîné des incohérences dans des réformes multisectorielles complexes, et, par contrecoup dans les politiques sectorielles elles-mêmes. Après 2018, la Banque mondiale a beaucoup investi dans un dispositif d’analyse d’économie politique proposant des diagnostics juste-à-temps et des recommandations de solutions pratiques telles qu’un renforcement du dialogue sur les politiques publiques ou de capacité institutionnelle en vue de renforcer la confiance et de faciliter la coordination. Par exemple, la Banque mondiale a fourni une assistance technique aux Bureaux régionaux de développement agricole en vue d’améliorer leur capacité à se coordonner avec les ministères du gouvernement central. Elle a contribué à la mise en place de mécanismes facilitant la coordination avec l’architecture de développement de la petite enfance du Maroc, et le Groupe de la Banque mondiale a aidé les autorités à renforcer la coordination entre les acteurs nationaux et infra-nationaux en pilotant deux opérations à l’échelle infranationale à Casablanca et Marrakech.

Renforcer la participation des citoyens

La Banque mondiale a rencontré des difficultés pour atteindre son objectif d’aider les autorités à renforcer les mécanismes d’engagement des citoyens et de participation au niveau infra-national dans le cadre du développement du pays. Les tentatives de la Banque mondiale d’aider les autorités à améliorer la participation citoyenne dans le domaine de la justice ont échoué parce que la Banque mondiale n’a pas adapté sa démarche aux changements politiques survenus dans le pays. En 2009, le gouvernement marocain a sollicité l’aide de la Banque mondiale en vue de renforcer sa capacité institutionnelle à fournir des services judiciaires à ses citoyens et entreprises. Le projet d’investissement Mahkamati à hauteur de 16 millions de dollars était en cours de préparation au moment où le mouvement de protestation de 2011 s’est déployé dans tout le pays, aboutissant à une réforme constitutionnelle, à des élections législatives et à une nouvelle coalition gouvernementale. La priorité du Ministère de la justice s’est orientée vers le lancement d’un large dialogue national sur la réforme de la justice, qui a abouti en 2014 à l’adoption de la Charte nationale de la réforme du système judiciaire. Au lieu d’aligner le contenu du projet d’investissement sur les nouvelles orientations du gouvernement, la Banque mondiale a bouclé la préparation du projet sous sa forme initiale. Sa mise en œuvre s’est heurtée d’emblée à des difficultés car les responsables nouvellement installés ne se sont pas appropriés le projet, et l’équipe de la Banque mondiale ne s’est pas montrée suffisamment réactive. Le Ministère de la justice a mis les activités du projet en suspens car l’Union européenne a soutenu la mise en œuvre de la Charte nationale, et la Banque mondiale s’est dès lors trouvée dans l’incapacité d’engager le gouvernement dans des réformes supplémentaires de la justice. De la même manière, la Banque mondiale a eu du mal à intégrer les résultats de son diagnostic complet sur l’employabilité des jeunes et la faible participation de la population active féminine à son soutien au gouvernement. Sa tentative était peu ambitieuse et fragmentée, portant sur de petites activités disséminées dans son portefeuille.

Récemment, le Groupe de la Banque mondiale a lancé de premières expériences au niveau infra-national avec des instruments spécifiques pour adresser les problèmes de financement et de capacité des collectivités territoriales. La Constitution de 2011 a consacré les principes de subsidiarité et de régionalisation avancée. Toutefois, les collectivités territoriales ont eu du mal à assumer ces mandats en raison de difficultés de financement et d’une faible capacité institutionnelle. De forts déséquilibres régionaux en termes de richesse, de capital humain et d’accès à des services de qualité persistent aussi. Le Cadre de Partenariat Pays pour l’exercice 2019-2024 (EF19–24) a priorisé la réduction des déséquilibres régionaux et le Groupe de la Banque mondiale a, depuis, testé diverses modalités d’engagement au niveau régional et municipal afin de combler les manques de financement et de capacité. Par exemple, la Banque mondiale est en train de tester des approches basées sur la performance au moyen de prêts-programmes pour les résultats (PforR) pour aider les municipalités à remédier à leurs manque de financement. De son côté, la SFI finance une opération à hauteur de 100 millions de dollars pour la création de deux nouvelles lignes de tramway à Casablanca. Il s’agit du premier investissement de ce type sans garantie souveraine avec une autorité locale de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord.

Enseignements tirés

Cette évaluation a permis de tirer les enseignements suivants en vue d’orienter les futurs engagements du Groupe de la Banque mondiale au Maroc. Ces enseignements pourront servir à d’autres pays confrontés aux mêmes types de défis de développement :

• Dans certaines circonstances, la Banque mondiale a privilégié l’influence aux dépens de la reconnaissance afin de peser de plus de poids dans la réforme des politiques publiques du Maroc. L’influence de la Banque mondiale reposait sur sa capacité à élaborer des propositions de réformes sur des sujets sensibles capables de séduire les décideurs gouvernementaux. Ce fut notamment le cas lorsque la Banque mondiale a fait de la préparation du CEM une base sur laquelle engager les autorités dans des réformes sensibles, par exemple investir dans les institutions du marché et renforcer l’état de droit, ce qui a amené le Maroc à repenser son modèle de développement. Dans d’autres domaines, comme les réformes politiquement sensibles des subventions et des retraites, la Banque mondiale a préféré s’en tenir à un rôle plus restreint en fournissant des analyses juste-à-temps car un rôle plus important aurait pu compromettre les réformes.
• Le Groupe de la Banque mondiale a utilisé efficacement des données d’étalonnage globales en vue d’étayer les réformes. Au Maroc, le Groupe de la Banque mondiale a utilisé les indicateurs de l’Évolution des richesses des nations, l’Indice du capital humain et le classement Doing Business dans le but d’engager une série de dialogues étendus sur les réformes. Dans le cas de l’environnement des affaires, le Groupe de la Banque mondiale est parvenu à convaincre les autorités d’intégrer les résultats de l’enquête sur les entreprises « Enterprise Surveys » pour élargir l’agenda des réformes.
• La SFI a connu un succès au Maroc en déployant son activité de conseil en vue d’inciter les grandes entreprises, y compris les entreprises publiques, à opérer des changements institutionnels. La SFI a profondément marqué de son empreinte les réformes de l’environnement des affaires et de l’architecture financière du Maroc. Elle a atteint ces objectifs en apportant un soutien en termes de conseil et d’investissement aux bénéficiaires et en collaborant avec des institutions et des associations d’entreprises nationales clés pendant de nombreuses années. Son activité de conseil a notamment incité les grandes entreprises à élever leurs normes environnementales, sociales et de gouvernance et a contribué à améliorer la gouvernance des entreprises publiques.
• Le PforR a acquis une véritable importance au Maroc dans la seconde partie de la période d’évaluation. La préparation des opérations PforR par la Banque mondiale au Maroc a permis de dégager deux grands enseignements. Premièrement le manque de ressources nécessaires pour fournir une assistance technique aux ministères chargés de la mise en œuvre des réformes et de rendre des comptes concernant les indicateurs liés aux versements a limité l’efficacité des opérations PforR dans les secteurs de la santé et de l’éducation. La Banque mondiale doit donc identifier de manière proactive des fonds d’affectation spéciaux ou d’autres ressources susceptibles de combler ce défaut d’assistance technique. Deuxièmement, les équipes de la Banque mondiale doivent impliquer de manière proactive l’éventail complet des parties prenantes tout en préparant des opérations PforR en vue de favoriser des échanges fructueux entre le Ministère de l’Économie et des Finances et les ministères de tutelle, dans le but de définir des indicateurs liés aux décaissements ambitieux mais néanmoins atteignables et de maintenir un calendrier de décaissements prévisible.
• Pour commencer à s’engager directement au niveau des collectivités territoriales du Maroc, le Groupe de la Banque mondiale a pris de nouveaux risques et a pris le parti d’expérimenter de nouvelles approches. Le Cadre de Partenariat Pays pour l’exercice 2019-2024 (EF19–24) a priorisé la lutte contre les inégalités territoriales. Depuis lors, le Groupe de la Banque mondiale a commencé à expérimenter diverses modalités d’engagement au niveau infra-national. Voici quelques exemples notables de ces expériences : investissements de la SFI sans garanties souveraines à Casablanca et à Fès-Meknès, PforR du développement municipal « Casablanca Municipal Development » de la Banque mondiale dont les fonds sont affectés aux budgets municipaux, et PforR du développement municipal « Municipal Development » (cofinancé par l’Agence Française de Développement) dans une centaine de municipalités urbaines. Bien qu’il soit encore trop tôt pour évaluer les résultats obtenus, la capacité du Groupe de la Banque mondiale à s’engager auprès des autorités locales était liée à sa volonté de prendre plus de risques en s’engageant auprès des territoires présentant les besoins les plus élevés, d’adapter ses instruments aux besoins distincts du niveau infranational et de se coordonner avec les autres partenaires du développement.